Le PACASEN: C’est quoi? (Document)

Le PACASEN: C’est quoi? (Document)

La signature de la convention de financement du PACASEN  a eu lieu au CICAD, le 09 Juillet 2018, en présence du chef de l’Etat, M. Macky SALL. Sunugox vous présente ce programme qui va changer le visage de 123 communes du Sénégal 

En vue d’accompagner la mise en œuvre de l’Acte III de la Décentralisation, le Gouvernement a mis en place un nouveau programme dénommé « Programme d’Appui aux Communes et Agglomérations du Sénégal (PACASEN) ».

Le PACASEN d’un coût de 260 Millions de dollars US (environ 130 Milliards de FCFA), sur une durée de 5 ans (2018-2023), est cofinancé par l’Etat du Sénégal (60 millions USD), la Banque Mondiale (110 Millions USD) et l’Agence Française de Développement (AFD) (90 Millions USD).

Le PACASEN intervient dans la continuité de deux programmes précédents, le Programme d’Appui aux Communes (PAC_1997-2003) et le Programme de Renforcement et d’Equipement des Collectivités locales (PRECOL_2006-2013). Ces deux programmes ont permis de relever le niveau d’équipement des communes et de tester plusieurs mécanismes, notamment les audits urbains, organisationnels et financiers, les contrats de ville et les contrats d’agglomération, les montages financiers intégrés associant des subventions, des emprunts et de l’autofinancement, etc.

Le PACASEN est, à côté de PROMOVILLES, du PUDC, du PUMA, du PPDC, etc., un des instruments mis en place par le Chef de l’Etat, pour soutenir l’émergence des collectivités territoriales, dans le sillage du Plan Sénégal émergent (PSE) et en adéquation avec les orientations de l’Acte III de la Décentralisation.

Tel que conçu, la mise en œuvre du PACASEN permettra d’atteindre des résultats-clés du Programme d’Opérationnalisation de l’Acte III de la Décentralisation du Sénégal (PROACTSEN). Ce dernier chiffré à environ 500 milliards F CFA, est, en quelque sorte, un agenda chiffré visant à concrétiser toutes les recommandations issues de l’évaluation de la première phase de mise en œuvre de l’Acte III de la Décentralisation. Sous ce registre, le PROACTSEN comporte quatre (04) sous-programmes axés principalement sur

  • Le renforcement des capacités de gouvernance des collectivités territoriales (CT) ;
  • L’accroissement des capacités de financement des CT, et ;
  • L’amélioration de l’attractivité des CT.

Tenant compte des enjeux et des objectifs visés par le PACASEN, il est adopté pour sa conception et sa mise en œuvre, le nouvel instrument de financement de la Banque Mondiale dénommé « Programme pour les Résultats(PPR) » qui offre, entre autres, l’intérêt :

  • de s’intégrer dans un programme plus vaste entièrement préparé par le Gouvernement, le PROACTSEN qui conçu comme le cadre fédérateur des interventions  destinées à accompagner la politique de décentralisation ;
  • d’utiliser directement les procédures nationales (passation de marchés, gestion financière, gestion environnementale et sociale, etc.) qu’il contribue à renforcer et à améliorer ;
  • et de responsabiliser et capaciter davantage les parties prenantes du PACASEN, notamment les collectivités territoriales, par une implémentation plus systématique des règles et principes de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR), etc. ;

 

 

La présente note donne un bref aperçu sur le PACASEN qui est décrit, de manière plus exhaustive, dans son document d’évaluation (PAD) qui est disponible, entre autres, sur le site web de la Banque mondiale et de l’Agence de Développement Municipal (ADM).

 

  1. Objectifsdu PACASEN

Comme indiqué ci-avant, le Programme d’Appui aux Communes et aux Agglomérations du Sénégal (PACASEN), vise, avant tout, à appuyer le Gouvernement dans ses efforts de mise-en-œuvre de la seconde phase de l’Acte III de la Décentralisation, en appui au Programme d’Opérationnalisation de l’Acte III de la Décentralisation du Sénégal (PROACTSEN).

Plus spécifiquement, les objectifs de développement du PACASEN sont les suivants :

  • Accroitre le financement des collectivités territoriales et ;
  • Améliorer leurs performances dans la gestion des investissements publics locaux.

 

  1. Champ d’intervention

Compte tenu des contraintes liées au financement disponible et à la consistance des activités à mettre en œuvre, en rapport avec les capacités de mise en œuvre, le PACASEN couvrira, dans une première phase :

  • Les villes et communes de plus de 30 000 habitants agglomérées et dont la densité dépasse 10 habitants à l’hectare ;
  • Les communes chefs-lieux de région et/ou de département ;
  • Et les villes et communes concernées par le PAC et le PRECOL et ayant remboursé intégralement leur dette vis-à-vis desdits programmes.

Sur cette base, 123 communes et villes pilotes sont, pour l’instant, directement éligibles aux ressources financières dédiées aux investissements prévus dans ledit programme. Ces communes pilotes représentent 6,5 millions d’habitants, soit près de 50% de la population nationale.

D’une manière générale, toutes les communes seront impactées par les réformes des mécanismes de transferts (FECL, FDD, BCI Décentralisé, CEL, etc.) car les activités envisagées leur permettront d’accroitre considérablement leurs ressources par la mise en place de nouveaux outils de gestion et de gouvernance.

Il s’y ajoute que, suivant la logique d’intervention du PROACTSEN, l’Etat est en train de s’adresser à d’autres partenaires techniques et financiers pour étendre la couverture géographique du PACASEN.

C’est dans ce cadre que la Banque africaine de Développement (BAD), la Coopération espagnole, la Coopération luxembourgeoise (Lux Dev) et la Banque islamique de Développement (BID) ont manifesté leur intérêt pour participer au financement du PACASEN.

 

  1. Structuration du PACASEN

En adéquation avec les objectifs précités, le PACASEN est structuré en deux Domaines de Résultats (DR) :

  • Domaine de résultats n° 1 : renforcement de la viabilité financière des collectivités territoriales, à travers (i). Une réforme globale et progressive  du système des transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales (CT), essentiellement constitué par  le Fonds d’Equipement des Collectivités locales (FECL), le Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) et la « part de la  valeur ajoutée » de la Contribution Economique Locale (PVACEL), (ii) l’amélioration de la mobilisation des recettes locales, (iii) le renforcement des systèmes de gestion des finances publiques locales pour améliorer la transparence, la planification et l’exécution budgétaires ;
  • Domaine de résultats n° 2 : amélioration de la performance des collectivités territoriales pilotes en matière de gestion des investissements publics destinés à la de la performance des communes pilotes, par la combinaison : (i) de mécanismes nationaux de soutien  aux collectivités territoriales pilotes pour renforcer leurs capacités dans la panification, la budgétisation et la mise en œuvre de leur projets d’investissement à travers un Programme de formation (PF) et un système de Coaching territorial continu (CTC)  ; et (ii) d’un système d’évaluation de la performance des CT pour permettre l’affectation de subventions conditionnelles du FECL rénové.

 

  1. Stratégie de mise en œuvre du PACASEN

 

  1. Dispositions institutionnelles et de mise en œuvre

Conformément à l’objectif visant à soutenir le Gouvernement dans l’approfondissement du processus de décentralisation, le PACASEN sera mis en œuvre avec une plus forte implication des institutions nationales et locales.  Le MGTDAT, qui est chargé du pilotage de la politique de décentralisation, assurera la supervision stratégique de l’Opération.  Ses directions, comme la Directions des Collectivités (DCT), le Services de la Formation (SF), l’Inspection des Affaires locales (IAL), Direction de l’Appui au Développement local (DADL), etc. assureront un rôle important dans l’exécution du programme.

Aux côtés du MGTDAT, le MEFP sera, à travers ses principales structures (BCL/DGID, DSPL/DGCPT, DCFE, etc.), fortement impliqué dans la mise en œuvre du programme, en ce qui concerne des réformes financière et fiscale envisagées dans le cadre de l’Opération. Il en est de même d’autres structures centrales comme la DGAT y compris les chefs de circonscriptions administratives (Gouverneurs, Préfets et sous-Préfets), la DEEC, la DCMP et ses Pôles régionaux, l’ARMP, etc.

Les organes de gouvernance (schéma institutionnel de mise en œuvre) du Programme sont :

  • Le Comité de pilotage stratégique (CPS) chargé de superviser la mise en œuvre du Programme CPS qui regroupera des représentants des ministères concernés par le programme, des associations faitières des CT (AMS, ADS, etc.), de la société civile et du secteur privé ;
  • Le Comité technique opérationnel (CTO), chargé d’assister le CPS, regroupera principalement des représentants des agences, des directions et autres entités représentés dans le CPS ;
  • Des Groupes de Travail thématique seront mis en place par l’ADM, qui seront chargés proposer la tenue de réunions extraordinaires au CTO ;
  • L’Agence de Développement Municipal (ADM) assurera, en appui au MGTDAT, la coordination et le suivi régulier du PACASEN. Elle intervient aussi, en relation avec les ARD, dans la mise en œuvre du Coaching territorial continu (CTC) ;
  • Les Collectivités territoriales pilotes, bénéficiaires du programme, elles auront, entre autres, à planifier et à mettre en œuvre des investissements à partir des ressources affectées par le programme suite à l’atteinte des CMO et/ou IdP (voir ci-dessous), à travers des plans triennaux d’investissement glissants et des plans de renforcement de capacités (actualisables chaque année par un processus participatif) ;
  • Les Agences Régionales de Développement (ARD) seront chargées d’exécuter le CTC aux fins d’aider les collectivités territoriales à atteindre leurs CMO et leurs IdP. Elles impliqueront également des services déconcentrés comme les préfectures (ou les sous-préfectures), les DREEC, etc.
  • L’Association des Maires du Sénégal (AMS), en tant qu’association faîtière des CT, assurera la mobilisation permanente des maires pour l’atteinte des objectifs du programme.
  • La Cour des Comptes, à travers sa Chambre des CT, assurera l’audit de l’utilisation des ressources affectées aux CT pilotes et la vérification de leurs performances, en termes de CMO et d’IdP.

 

  1. Modalités de financement des investissements

Dans le cadre du PACASEN, le financement des investissements destinés aux CT pilotes se fera à travers un guichet spécifique (Le Guichet n° 2 dotation conditionnelle) du Fonds d’Equipement des Collectivités locales indiqué dans le schéma ci-dessous.

  • CMO : Conditions Minimales Obligatoires (cf. annexe 1)
  • IdP : Indicateurs de Performance (cf. annexe 2)

Suivant son montage financier du PACASEN, l’ensemble des 123 Collectivités Territoriales urbaines pilotes peuvent accéder au sous-guichet CMO (conditions minimales obligatoires) à conditions de respecter les critères qui s’y attaches (cf. Annexe 1). Par contre, le second guichet IdP n’est accessible qu’à 19 Collectivités Territoriales pilotes (les 5 Villes, les 12 capitales régionales – Dakar et Thiès étant déjà comptabilisées parmi les Villes –, ainsi que des communes de Touba et de Mbour) qui devront elles aussi satisfaire aux critères

Chacune des communes pilotes est tenue d’élaborer un Plan Triennal d’Investissement (PTI) suivant un processus participatif, en tenant compte des équipements et des infrastructures inéligibles et en s’appuyant sur une grille d’évaluation qui leur permettra de définir le mode de réalisation (maitrise d’ouvrage directe, assistance à maitrise d’ouvrage ou maitrise d’ouvrage directe). Le PTI sera décliné en Plan annuel d’Investissement.

A côté du PTI, chaque commune pilote devra fournir un Plan de Renforcement de Capacités (PRC) prenant en compte le Coaching Territorial Continu (CTC) et la formation.

 

Encadré sur la réforme du FECL

 

La restructuration du FECL entre dans le cadre de la volonté du Gouvernement de mettre en place d’un système intégré et pérenne de financement des collectivités territoriales, par une réforme des mécanismes de transfert financier (FDD, FECL, etc.).

L’objectif visé, à travers cette réforme du FECL, est de promouvoir les principes d’équité, de solidarité et de coopération territoriale ainsi que la prévisibilité dans les transferts financiers dont il faut procéder au recentrage, pour en faire un mécanisme adapté à l’amélioration de la gouvernance budgétaire et à l’offre de services publics aux populations.

Au terme d’une étude partagée avec l’ensemble des parties prenantes, il a été retenu :

  • de revoir l’architecture du FECL par la création de quatre guichets (ou enveloppes) comme indiqué dans le schéma ci-avant ;
  • d’adopter des critères de répartitions tenant compte, dans un premier temps, de la démographie, la densité inversée et la pauvreté fiscale, en s’appuyant sur les données statistiques fournies par l’Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie (ANSD) ;
  • de définir des modalités devant permettre d’augmenter graduellement le volume financier du FECL (augmentation du pourcentage indexé sur la TVA, indexation sur les ressources de l’Etat, etc.) ;

A cet effet, deux lois modifiant certaines dispositions du Code Général des Collectivités locales sont en cours de promulgation. Il s’en suivra la signature et la publication au Journal officiel du décret fixant les modalités d’allocation et les critères de répartition.

 

 

  1. Rappel des conditions d’entrée en vigueur du PACASEN

L’approbation du PACASEN, par le Conseil d’administration de la Banque mondiale, est intervenue le 30 janvier 2018. Sa mise en mise en vigueur est prévue à partir du 30 mai de 2018, au cas où les conditions suivantes sont satisfaites par le Gouvernement du Sénégal :

  • Adoption de la réforme du Fonds d’Equipement des Collectivités locales (FECL) matérialisée par la parution au Journal officiel de la République du Sénégal (JORS) d’un décret portant restructuration du FECL pour définir les conditions et les modalités de sa répartition ;
  • Signature, par la Banque mondiale et le MEFP, de l’accord de financement approuvé par la Cour suprême ;
  • Signature de l’accord de projet entre la Banque mondiale et l’ADM ;
  • Signature, par le MEFP et l’ADM, de l’accord de rétrocession revêtu de l’avis juridique de l’Agent judiciaire de l’Etat.

 

 

 

 

ANNEXE 1 : Conditions à remplir par les communes pilotes pour accéder aux financements du sous-guichet Conditions minimales obligatoires (CMO) du FECL rénové

CMO.1. Le Budget primitif (BP) pour l’Année N est voté par le Conseil Municipal (CM) et soumis au Représentant de l’État au plus tard le 31/12 de l’Année N-1
CMO.2. Le Compte administratif (CA) de l’Année N-2 est voté par le CM et soumis à la DCL avant le 31/10 de l’Année N-1
CMO.3. La Commune est à jour dans ses obligations vis-à-vis de sa dette du PAC/PRECOL pour l’Année N-1 et a enregistré le montant correspondant dans son Budget pour l’Année N
CMO.4. La Commune a effectué les arrangements nécessaires pour régler sa participation financière pour le fonctionnement de l’ARD concernée, au titre de  l’Année N-1
CMO.5. Plan de renforcement des capacités pour les Communes et les zones Urbaines pour l’Année N transmis à la DCL avant le 31/12 de l’Année N-1
CMO.6. Programme d’investissement triennal glissant à jour et soumis avant le 31/12 de l’Année N-1
CMO.7. La Commune a respecté les processus de passation de marchés  pour ses dépenses d’investissement pendant l’Année N-1
CMO.8. La Commune a respecté les dispositions du manuel de procédures relatif à l’évaluation environnementale et sociale des projets pendant l’Année N-1

 

ANNEXE 2 : Conditions à remplir par les 19 communes éligibles aux financements du sous-guichet Indicateurs de Performance (IDP) du FECL rénové

 

IDP 1. Amélioration de la capacité d’auto-financement (le taux d’épargne au CA de l’Année N-1 appliqué à l’auto-fin.)
IDP 2. Amélioration de la sincérité du budget (taux de réalisation du budget annuel d’investissement)
IDP 3. Augmentation du recouvrement des recettes, vérifiée à travers le CA de l’Année N-2 / année précédente.
IDP 4. Mise en place d’une commission de fiscalité locale opérationnelle
IDP 5. La commune a mis en place une commission fiscale locale opérationnelle, avec l’appui de la DGID
IDP 6. Génération  du Compte Administratif de l’Année N-1 par un système informatique
IDP 7. Contrôle de la masse salariale (mesurée par le ratio dépenses courantes/personnel du CA pour l’Année N-2)
IDP 8. Publication des décisions du Conseil Municipal utilisant au moins deux méthodes de communication (affichage en public et en ligne, portail web ou autres)
IDP 9. Tenue d’au moins une réunion publique 15 jours avant le Débat sur le Budget pour : (i) présenter la situation d’exécution budgétaire de l’année N  et ; (ii) débattre des orientations budgétaires de l’année N+1
IDP 10. Mise en place d’un système de gestion des doléances fonctionnel
IDP 11. Recrutement conforme aux organigrammes types  de Secrétaire Municipal,, de DAF et de DST correspondants aux descriptions d’emploi développé par la DCL
IDP 12. Choix des modalités de maitrise d’ouvrage pour l’exécution des investissements, en conformité avec les dispositions du manuel d’opération du programme (application de la grille d’évaluation, etc.)
IDP 13. Adoption et mise en œuvre du plan de renforcement des capacités des communes et zones urbaines
IDP 14. Recettes  affectées à la maintenance des infrastructures et équipements communaux  (vérifiée par le budget principal de l’Année N ou par le compte de gestion de l’Année N-2)

 

 

 

 

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