Manager autrement le système éducatif, pour être performant ! Essai d’analyse (Par Cheikh Fall MBAYE)

La gestion des structures scolaires constitue un défi majeur pour les systèmes éducatifs de toutes les Nations qui aspirent à l’amélioration de la qualité de leur enseignement.
C’est ainsi que le Gouvernement du Sénégal, dans le cadre du Programme d’Amélioration de la Qualité, de l’Equité et de la Transparence dans le secteur de l’Education et de la Formation (PAQUET-EF 2013-2025), cherche à améliorer l’efficacité fonctionnelle et l’efficience du secteur de l’Education et de la Formation à travers la gestion axée sur les résultats, fondée, entre autres, sur l’imputabilité et la reddition des comptes. L’avènement de cette nouvelle politique qui coïncide avec la généralisation de l’approche par compétences, confère plus d’autonomie aux structures déconcentrées – Inspections d’académie (IA) et Inspections de l’Education et de la Formation (IEF) – et aux établissements éducatifs, dans le cadre d’un partage de l’autorité et de la responsabilité entre les différents acteurs et partenaires, mais leur impose plus de redevabilité en termes de résultats.
La réussite d’un tel processus implique des réaménagements (notamment institutionnel et technologique) et suppose une transfor­mation de la structure organisationnelle. Dès lors, il est possible, en nous fondant sur les recherches développées par différents auteurs en théorie des organisations, d’analyser les enjeux et défis liés à la nouvelle situation, avec les nombreuses mutations qu’elle pourrait engendrer.
La description que Mintzberg (1982, dans Hatch et Cunliffe, 2009) fait de la bureaucratie mécaniste correspond bien aux caractéristiques du système éducatif sénégalais. En effet, comme il le souligne, c’est un système caractérisé par une standardisation des processus et procédures qui donne une très faible marge de manœuvre aux agents. L’essentiel des décisions sont top-down et proviennent directement du Ministre qui dispose d’un pouvoir discrétionnaire. Celui-ci lui permet de poser tout acte de gestion ou d’administration qu’il estime approprié, sans avoir à en rendre compte aux différents acteurs du système.
C’est une administration très fortement hiérarchisée (Hoy et Miskel, 2013) où le respect de l’autorité est perçu comme un signe de loyauté. Elle pourrait se confondre avec ce que Gouldner (dans Bélanger et Mercier, 2006) appelle, dans sa typologie de la bureaucratie industrielle, la punishment bureaucracy (ou bureaucratie punitive) dans laquelle il existe deux catégories d’acteurs: ceux qui érigent les règles et ceux qui les subissent.
Les règles sont imposées de manière autoritaire par les dirigeants à leurs subalternes (le ministre en fait autant avec les directeurs nationaux, les IA et les IEF ; ces derniers en font pareillement avec les directeurs d’école qui appliquent la même formule aux enseignants). Enfin, un type de rapport similaire est établi entre ces derniers et les apprenants (élèves et étudiants). Il est vrai qu’on note l’existence de nombreuses organisations syndicales très actives, mais celles-ci font porter leurs revendications davantage sur les conditions de vie (salaire, indemnités et autres avantages) que sur les conditions de travail qui demeurent assez rigides et ne favorisent pas les initiatives du personnel.
De plus, dans ce genre de système, la promotion et la gratification des agents sont fonction du type de rapport établi avec le supérieur hiérarchique qui les évalue annuellement. Comme le souligne Parsons, 1995 et Scotte, 1992 (dans Hatch et Cunliffe, 2009), l’idéal bureaucratique wébérien fonde la promotion des agents sur l’ancienneté et les résultats, mais dépend essentiellement du jugement des supérieurs. C’est un modèle dans lequel tous les membres sont reliés par un chemin linéaire au sein d’une structure de contrôle qui prend la forme d’une pyramide (Fayol, 1956 dans Hatch et Cunliffe, 2009). Ainsi, la distribution du pouvoir dans le système éducatif sénégalais est encore très faible et l’essentiel des décisions sont prises au sommet. Au sein de l’administration scolaire (du ministère aux écoles), le travail reste marqué par l’exécution de tâches fortement standardisées et routinières, avec une structure administrative très élaborée.
Apparaît dans ce cadre le concept de « pièces périodiques » qui désigne un ensemble de documents que les directions d’écoles sont tenues de renseigner et d’envoyer à des moments précis de l’année au niveau des IEF qui les transmettent à leur tour aux IA dont le rôle est de les compiler avant de les faire parvenir au Ministère.
A l’analyse, on se rend compte que certaines directions sont habitées par la tentation de reproduire les mêmes données au fil des ans et n’hésitent souvent pas à le faire. Ceci met en exergue la stratégie d’évitement (Gouldner, dans Bélanger et Mercier, 2006) très souvent développée par les enseignants et les directions, consistant à bien travailler lorsque l’autorité (l’inspecteur en particulier) est présente et à transgresser les règles ou se livrer à des pratiques contraires aux normes établies lorsque celle-ci se relâche. Ce qui pose un véritable problème dans la gestion des ressources humaines, étant entendu que pour plus de cent mille enseignants et directeurs, il y a moins de six cents inspecteurs (problème d’encadrement et de contrôle).
On pourrait dès lors, se demander légitimement s’il y a cohérence entre cette approche organisationnelle fondée sur l’application de règles figées et la mise en œuvre du nouveau programme qui prône l’autonomie et l’initiative à la base, au double plan administratif et pédagogique (avec notamment l’approche par compétences).
Même si, comme le soulignent Hoy et Miskel (2013) les organisations scolaires sont sujettes à de fortes turbulences durant les phases de transformation, il est aujourd’hui indispensable pour le système éducatif sénégalais d’opérer sa mue s’il veut atteindre les performances visées dans le cadre du PAQUET-EF.
Afin d’éviter de se mettre dans un processus de changements trop nombreux, trop fréquents et trop poussés (Collerette, 2008), le système devra progressivement migrer vers un modèle de bureaucratie professionnelle. Selon Mintzberg (1982, dans Hatch et Cunliffe (2009, p.157-158) : il s’agit d’une organisation qui repose sur la standardisation des qualifications plutôt que sur celle des processus ; elle est dotée d’une ligne hiérarchique limitée, d’un sommet stratégique disposant de peu de pouvoirs pour défendre ses options et d’une base opérationnelle pour tout ou partie dotée d’un haut niveau de compétence lui permettant de se dispenser de toute formalisation. Autrement dit, avec ce modèle, c’est le haut niveau de compétence qui procure aux professionnels une large autonomie et un pouvoir substantiel sur la réalisation de leur travail.
Abondant dans le même sens, Hoy et Miskel, (2013) estiment que cette approche accorde beaucoup d’autonomie aux professionnels; ce qui semble être en phase avec l’approche par compétences qui requiert une plus grande reconnaissance de l’autonomie professionnelle des enseignants.
En effet, ces derniers sont censés disposer d’un savoir d’expert qui peut justifier qu’une large autonomie leur soit accordée dans le cadre de l’exécution des tâches pédagogiques. Comme le reconnaissent Hoy et Miskel (2013, pp. 111) les enseignants doivent désormais être vus comme des professionnels qui ont l’expertise et la compétence pour prendre des décisions importantes, surtout en ce qui a trait à la pédagogie. L’enseignement étant une activité purement relationnelle, il importe de tenir compte des valeurs et de la personnalité de l’enseignant, en lui laissant la possibilité de choisir la démarche pédagogique qu’il juge conforme aux besoins des élèves.
Toujours est-il que dans le cadre des nouvelles orientations du PAQUEF-EF, le Gouvernement a établi des contrats de performance (CDP) avec les IA et les IEF qui à leur tour ont signé des contrats d’amélioration de la qualité (CAQ) avec les directions d’école. Celles-ci devront, pour réaliser les résultats escomptés, disposer d’une grande autonomie afin de prendre les décisions concernant la gestion directe des écoles. Selon Cousin (1993), l’établissement est abordé comme une organisation qui possède un style particulier, des modes de relations sociales spécifiques et une capacité de mobilisation de ses acteurs et de ses ressources qui lui sont propres.
En outre, il apparaît de plus en plus que des établissements disposant de ressources identiques obtiennent des résultats variables dus pour l’essentiel à l’utilisation des intrants et à l’organisation des activités scolaires. Par voie de conséquence, l’atteinte des objectifs des structures scolaires est très souvent tributaire de leurs modalités de gestion.
Pour leur part, Hatch et Cunliffe (2009) estiment que les résultats de l’organisation sont influencés par l’environnement et que celle-ci doit s’adapter au contexte. Dès lors, l’organisation est considérée comme une structure qui agit sur l’environnement tout en subissant ses influences, d’où la nécessité de développer une grande capacité d’adaptation.
Avec l’approche par compétences, l’environnement des apprentissages a changé et a entraîné la modification de la relation pédagogique. De même, les paradigmes de gestion (avec l’avènement de la gestion axée sur les résultats) ont évolués et devront ainsi entraîner une adaptation de l’administration scolaire aux nouvelles réalités. Il y a un besoin de changement permanent pour soutenir l’adaptation organisationnelle à la complexité et au dynamisme de l’environnement.
Il s’agira en définitive de promouvoir une culture du changement (Lainey) en vue de favoriser la mise en place d’un environnement de travail basé sur la créativité et le dynamisme, afin de relever les nouveaux défis auxquels le système est confronté.
Selon Hoy et Miskel (2013), les écoles prennent habituellement la forme de structures autoritaires et tendent parfois vers une structure wébérienne. Ils soutiennent qu’avec le mouvement de professionnalisation des enseignants, certaines écoles réussissent à atteindre la forme de structures professionnelles, même si cela peut être contrecarré par certaines règles de gestion qui prônent un contrôle accru.
Un tel mouvement devrait être suivi par les structures scolaires sénégalaises. Il ne s’agira point d’opposer les perspectives, mais plutôt de les inscrire dans une dynamique de complémentarité. Sans doute, il y a de nos jours une démarche cumulative qui tend à procéder à une synthèse des approches bureaucratique et professionnelle, mais également de la totalité des théories des organisations; car aucune d’entre elles, considérée singulièrement, n’est en mesure de rendre compte de la réalité vécue dans les organisations.
Dans le cas du Sénégal, il convient de reconnaître qu’on peut aller vers une administration fortement décentralisée et déconcentrée au regard des décisions relatives au travail et aux activités à la base, mais relativement centralisée quant aux décisions stratégiques (D’Arisso, 2014). En effet, il faut éviter les ruptures brutales tout en s’inscrivant dans une perspective d’amélioration continue en lien avec ce que Rowden (2001) appelle l’organisation apprenante, à travers singulièrement l’apprentissage par l’action dans laquelle, l’organisation s’ajuste au fur et à mesure et favorise la capacité pour ses membres d’être continuellement en expérience.
De plus, la transformation d’une structure organisationnelle, surtout lorsqu’il s’agit d’un changement descendant, n’est pas chose aisée ; elle nécessite la mise en place d’un processus de gestion tenant compte des préoccupations (Bareil, 2008) de toutes sortes qui émanent des destinataires, mais également des obstacles (Rocher, 2005) liés principalement à la précipitation, à l’absence de légitimité sociale et à la gouverne des résistances.
En définitive, il convient de reconnaitre que l’administration des systèmes d’éducation, dans un monde où les besoins éducatifs sont de plus en plus variés et évolutifs, représente une réalité à la fois complexe et dynamique. Celle-ci requiert le développement de compétences et une grande capacité d’adaptation au changement en vue d’améliorer la qualité de l’enseignement, le rendre mieux adapté aux caractéristiques de la société de ce début du XXIème siècle, plus performant et capable de mieux prendre en compte les besoins et aspirations des élèves, des enseignants, des parents et de la société.
Pour y arriver, le Sénégal devra améliorer la gestion de ses structures scolaires afin qu’elles soient conformes aux exigences d’une école performante, telles que énoncées dans le PAQUET-EF. La recension des écrits fait penser que des facteurs multiples et spécifiques peuvent expliquer le succès ou l’échec de la mise en œuvre d’une approche de gestion. Ce qui met en question la validité des extrapolations et interdit surtout tout transfert mécanique à d’autres contextes. Dans ces conditions, il faudra éviter tout mimétisme et s’inscrire résolument dans une dynamique de professionnalisation de l’administration. A ce propos, Hatch et Cunliffe (2009) soulignent que seul l’engagement de professionnels permet à l’organisation de leur confier l’autonomie nécessaire à la réalisation des tâches pour lesquelles ils ont été formés professionnellement.

Par Cheikh Fall MBAYE
Titulaire du Diplôme d’Etudes supérieures spécialisées (DESS)
en Administration des Systèmes d’Education et de Formation
de l’Université de Montréal (Canada)

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