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Décentralisation et pouvoir de substitution de l’État : exemple de la dernière modification de l’article R 207 du Code de l’Urbanisme sur l’autorisation de construire.

Par décret n° 2020-1463 du 10 juin 2020 portant modification de l’article R 207 du décret n° 2009-1450 du 30 décembre 2009 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme, il a été introduit des dispositions conférant, au représentant de l’Etat territorialement compétent, le pouvoir de délivrer une autorisation de construire, en cas de carence du maire.

Si certains y voient une avancée, d’autres, en revanche, considèrent cette modification comme un recul de la décentralisation, ou encore, « une mise à l’épreuve de la décentralisation intégrale » (sic).

Le Sénégal est un Etat unitaire avec un système de décentralisation qui a connu plusieurs évolutions depuis l’accession du pays à la souveraineté internationale en 1960.

La décentralisation territoriale, dont il s’agit ici, fait référence au transfert, par le législateur, d’une partie des compétences de l’Etat à d’autres entités juridiques publiques, les collectivités territoriales, dotées de la personnalité morale et gérées par une assemblée délibérante élue au suffrage universel et un exécutif élu par l’assemblée délibérante en son sein.

Dans un Etat unitaire comme le Sénégal, le corollaire de la décentralisation, c’est la déconcentration  qui est une technique de répartition des compétences au sein d’une même entité juridique, l’Etat, au profit des échelons locaux qui ne sont pas dotés d’une personnalité juridique autonome. Il s’agit de conférer à des représentants du pouvoir central, dits autorités administratives (gouverneurs, préfets, sous-préfets), des compétences initialement exercées directement, notamment par les ministres.

Les bénéficiaires de ces délégations sont des fonctionnaires nommés, qui restent dans une relation hiérarchique avec l’autorité centrale et non pas soumis à un contrôle démocratique par les électeurs.

Ainsi, une collectivité territoriale, démembrement de l’Etat, se voit confier des compétences par ce même Etat, sous le contrôle de son représentant territorialement compétent.

S’agissant de la délivrance de l’autorisation de construire en matière d’urbanisme, le maire reste toujours compétent.

Toutefois, en cas de carence de l’organe exécutif de la commune, le représentant de l’Etat territorialement compétent délivre l’autorisation de construire, en vertu de son pouvoir de substitution que lui confère le décret n° 2020-1463 du 10 juin 2020 portant modification de l’article R 207 du décret n° 2009-1450 du 30 décembre 2009 portant partie règlementaire du Code de l’Urbanisme.

Cette modification renforce, en outre, les garanties offertes aux requérants en matière d’autorisation de construire.

              I.         La dernière modification du Code de l’Urbanisme confère un pouvoir de substitution au représentant de l’Etat :

Le représentant de l’Etat dispose d’un pouvoir de substitution lorsque le maire refuse ou néglige de prendre un acte qui lui est imposé par la loi ou qui s’impose dans l’intérêt de la commune.

Au Sénégal, si ce pouvoir existait déjà en matière de police municipale et en matière budgétaire, il n’en était pas de même s’agissant de l’autorisation de construire.

Aux termes de l’article 119 du Code général des Collectivités territoriales, la police municipale a, sous réserve des dispositions de l’article 123 du même Code, pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques.

A ce sujet, il convient de préciser que l’article 123 susvisé porte sur les pouvoirs des représentants de l’Etat en matière de police, qu’ils exercent sans préjudice, sous certaines conditions, de ceux du maire en la matière. C’est que le  maire exerce  ses pouvoirs de police municipale, sous le contrôle du représentant de l’Etat.

En matière budgétaire, si le budget n’est pas adopté au 31 mars de la gestion à laquelle il s’applique, le représentant de l’Etat le règle et le rend exécutoire dans les quinze (15) jours suivant cette date, en vertu de l’article 254 alinéa 2 du Code général des Collectivités territoriales.

De même, lorsque le budget n’est pas voté en équilibre réel, le représentant de l’Etat est tenu de le constater et de proposer les mesures correctives nécessaires, conformément aux dispositions de l’article 256 du même Code.

 S’agissant de l’autorisation de construire, c’est un acte administratif préalable et obligatoire par lequel une autorité publique constate que l’exécution de travaux peut être autorisée au regard de règles relatives à la localisation, à la nature, à l’importance, au volume, à l’implantation, à l’aspect général des constructions projetées et leur harmonie avec les lieux environnants, au regard des prescriptions d’urbanisme et des servitudes de tous ordres, applicables à l’emplacement considéré, ainsi que des équipements  publics et privés existants ou prévus.

L’autorisation de construire doit également respecter les dispositions législatives et réglementaires en vigueur en matière de sécurité, d’hygiène, de construction et d’esthétique.

En France, l’autorisation de construire prend l’appellation de permis de construire. Ce permis a été instauré, dans sa conception actuelle, par l’ordonnance du 27 octobre 1945, qui avait pour objet d’unifier des règles complexes.

Cependant, la règle de l’autorisation de construire admet quelques exceptions prévues à l’article R 215 du Code de l’Urbanisme. Il s’agit de :

–    travaux courants d’entretien, de réparation ou de ravalement de constructions existantes qui n’apportent aucune modification extérieure au caractère desdites constructions et ne prévoient pas de peinture ou d’habillage de façade dans un but publicitaire ;

–          travaux de construction de clôtures d’une hauteur inférieure à deux (2) mètres autres que celles bordant les grandes artères, notamment les boulevards et avenues, les places publiques existantes ou projetées ;

–         travaux urgents de caractère conservatoire prescrits par l’autorité compétente pour la réparation ou la démolition de murs, bâtiments ou édifices quelconques longeant la voie ou la place publique, menaçant ruine et pouvant, par leur effondrement, compromettre la sécurité.

De même, par arrêtés conjoints du ministre chargé de l’Urbanisme et d’autres ministres intéressés, sont également exemptés, sur tout le territoire national ou dans certaines zones seulement, certains types de constructions ou de travaux déterminés en raison, notamment de leur caractère militaire ou sécuritaire ou de leur faible importance, à condition qu’ils ne soient pas soumis, par ailleurs, à des dispositions législatives ou réglementaires spéciales.

Au total, le pouvoir de substitution s’exerce aux deux conditions suivantes :

–         le constat d’une carence du maire ;

–         une mise en demeure préalable et écrite, servie par le représentant de l’Etat, au maire.

Cette dernière condition n’est pas requise en matière d’autorisation de construire.

           II.         La dernière modification du Code de l’Urbanisme renforce les garanties offertes au requérant :

A titre de rappel, la décision relative à la demande d’autorisation de construire est notifiée au demandeur dans un délai de vingt-huit (28) jours calendaires pour les dossiers ordinaires et quarante (40) jours calendaires s’agissant des dossiers complexes, à compter du dépôt de la demande, aux termes de l’article R 206.

En cas de demande de pièces ou renseignements complémentaires, les délais susvisés courent à compter du jour de leur réception, constatée par un récépissé ou par un avis de réception postale.

En vue du respect des délais impartis, l’article R 206 prévoit les dispositions ci-après :

–         l’utilisation d’une liste standard de pièces administratives pour faciliter le contrôle du dossier. Cette liste est une pièce constitutive de la demande d’autorisation que tout requérant doit signer et déposer ;

–         la systématisation de la consultation simultanée des services techniques concernés, le dossier étant déposé en sept (7) exemplaires. Ce qui permet de transmettre, pour instruction, un exemplaire à chaque service concerné ;

–         la motivation des avis techniques émis par les services consultés ;

–         l’encadrement des différents intervenants dans des délais précis, conformément à l’annexe II du décret. A cet effet, il était prévu qu’une circulaire de l’ancien Premier Ministre fixât les dispositions appropriées pour un respect des délais prescrits.

La modification de l’article R 207 confère un pouvoir de substitution au représentant de l’Etat, auquel elle impose un délai de délivrance de l’autorisation de construire, en cas de carence du maire.

Il est, dorénavant, fait obligation au représentant de l’Etat territorialement compétent, préfet ou sous-préfet, selon le cas, de délivrer, sous huitaine, l’arrêté portant autorisation de construire, sur saisine du requérant, à condition que la construction projetée soit conforme aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur.

Dès lors, le représentant de l’Etat ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire mais plutôt d’une compétence liée.

Il intervient à l’expiration des délais fixés par l’article R 206, susvisé, vingt-huit ou quarante jours calendaires, selon le cas.

Outre l’instauration d’un pouvoir de substitution, l’article R 207, modifié, impose au représentant de l’Etat un délai de délivrance de l’autorisation de construire.

Cette modification présente, pour le requérant, l’avantage d’obtenir une décision explicite du représentant de l’Etat ,opposable à tous, et non plus implicite du maire, en cas de refus de délivrer l’autorisation de construire.

Macodou SENE

Administrateur civil principal de classe exceptionnelle
Directeur de l’Administration générale et de l’Equipement du Secrétariat général du Gouvernement
Maire de la Commune de Niakhar, Département de Fatick
Ancien Directeur de Cabinet du Ministre de l’Urbanisme et de l’Aménagement du Territoire




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