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L’AFFAIRE AKILEE – SENELEC OU LA DEBACLE DE LA GOUVERNANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES AU SENEGAL

Les derniers évènements encore brûlants d’actualité  autour de l’affaire Senelec / Akilee  et bien d’autres affaires par le passé  – démontrent à foison que la question de l’inefficacité et de l’ineffectivité des pratiques de  gouvernance des entreprises publiques ( Ets ou SA ) reste posée de façon urgente dans le contexte d’ une économie sénégalaise ou l’Etat exerce un rôle prépondérant dans le contrôle direct ou indirect des Entreprises publiques.

 Au Sénégal les Entreprises publiques sont souvent les principaux fournisseurs de services et biens publics essentiels comme l’eau ou l’électricité et dans bien d’autres secteurs marchands ou à monopole naturel. Cela signifie que leurs opérations ont un impact crucial sur la vie quotidienne des citoyens et sur la bonne santé du reste de l’économie. Il est donc primordial  de veiller à ce que ces structures fonctionnent  dans un environnement réglementaire robuste et transparent qui doit sous-tendre l’activité économique. Le simple fait – qui est récurrent – que tout litige, toute dispute  même purement commerciale ( ou présentée comme telle)  finisse sur le bureau du Chef de l’Etat est le signe de la vacuité et de l’inefficacité des mécanismes  de gouvernance applicables aux  Entreprises publiques.

Si la Senelec était dotée  d’une structure de gouvernance adéquate dans un environnement institutionnel structuré,  cette affaire n’aurait jamais pris les chemins qu’elle a empruntée en dépit des connotations de politique politicienne entendues en chuchotement  ici et là . Seulement voilà ! comme la plupart des Entreprises publiques au Sénégal la Senelec est confrontée à plusieurs défis de gouvernance qui tournent autour des questions suivantes : l’autonomie de l’entreprise, le fonctionnement optimal de ses organes délibérants et la responsabilisation du management.

Mais d’abord le premier fossé  est sans doute l’absence d ‘une vision stratégique de l’Etat propriétaire / actionnaire définissant son rôle dans la gouvernance des entreprises publiques y compris la façon de mettre en œuvre sa politique de propriété, ainsi que les rôles et responsabilités respectifs des agences gouvernementales et ministères impliqués. Cet état de fait a souvent conduit à des interventions multiples et parfois contradictoires ou à des immixtions  excessives de l’État en matière de décisions qui auraient dû être laissées à l’entreprise et à ses organes de gouvernance comme dans la présente affaire. Cette ingérence indue souvent motivée par des considérations politiques a pour conséquence de créer des lignes de responsabilité floues et des pertes d’efficacité dans les activités de l’entreprise publique ou semi- publique. Pour que l’État se positionne clairement comme un propriétaire, il doit clarifier et prioriser ses raisons d’être  en élaborant une politique de propriété claire et explicite pour éviter un interventionnisme tous  azimuts et mal venu dans la gestion courante des Entreprises publiques.

Au-delà de la direction stratégique à pourvoir par l’Etat, la surveillance des dirigeants d’Entreprises publiques doit s’effectuer par des mécanismes internes et externes  et notamment par le truchement du conseil d’administration (CA).

Le code  de référence (OCDE) des bonnes pratiques de gouvernance des établissements et entreprises publics dispose que l’organe de gouvernance d’une entreprise publique doit avoir les pouvoirs, les compétences et l’objectivité nécessaires pour assurer sa fonction de pilotage, stratégique et de surveillance de la Direction.

Au Sénégal hélas ces critères sont l’exception, la règle est de nommer au conseil d’administration (CA)  des personnes généralement plus qualifiées pour leur loyauté politique que leur expertise. Ces personnes désignées pour participer au CA  de certaines entreprises souvent  techniques  n’ont pas toujours les compétences, ni les qualifications professionnelles pour assumer la fonction d’administrateur. Il en résulte un manque d’efficacité de ces CA souffrant d’un manque de savoirs  qui accentue les limites de leurs capacités décisionnelles. Il en résulte aussi que même lorsque les CA sont dotés en théorie de pouvoirs en matière d’adoption des stratégies et de fixation des grandes orientations, en pratique ces questions stratégiques sont arrêtées en interne par les équipes de direction, les conseils d’administration se contentant souvent de valider les choix du management. Cette réalité était vraie il y a des lustres lorsque je siégeais parfois  comme représentant de ma banque à certaines séances de CA de sociétés publiques elle semble être encore hélas de mise aujourd’hui.

Sinon comment comprendre que la création de filiales publiques ou de prises de participation financières à la Senelec ( comme dans le cas Akilee ) semble avoir été le seul apanage ou presque de la Direction générale et n’ait pas fait  l’objet  d’une part d’un avis préalable du ministère de tutelle technique (Ministère de l’Energie)  donnant l’assurance que ces opérations cadrent avec les politiques sectorielles définies et  d’autre part d’un examen documenté par le CA de toutes les opérations d’acquisition susceptibles d’avoir une incidence sur le périmètre des activités et les résultats de la Senelec.

 La raison première de cet état  de fait est l’absence d’une vision stratégique du gouvernement qui au-delà des aspects de gouvernance et de contrôle qui nous occupent ici, concernent aussi d’autres dimensions aussi essentielles. La nécessité  par exemple de redessiner les contours du secteur para public ou de considérer les restructurations opérationnelles ou institutionnelles qui  sont nécessaires ( combien d’entreprises publiques d’agences doublons accomplissant parfois le même objet social ? ) , le besoin de réexaminer le rendement du portefeuille para public et d’optimiser  les transferts de l’ Etat vers celui-ci ( combien de milliards de subventions ont englouti la Senelec et tant d’autres ? ) pour tenir compte de la rationalité et de  l’efficacité des allocations de ressources budgétaires, sont autant de questions à traiter dans la cadre  d’une revue stratégique plus que souhaitable.

Le corollaire de ce qui précède est  également le manque de dispositifs réglementaires articulant les conditions de nomination des représentants de l’Etat au sein des organes délibérants y compris la non-définition de la qualité, du nombre des administrateurs et notamment des administrateurs indépendants. Les nominations sont le fait du prince Président ou du Ministre au gré des affiliations politiques ou familiales parfois au mépris des compétences et des expertises requises.

Ces questions urgentes et normatives de fonctionnement et de vie  des groupes publics doivent être mises à plat. Les prescriptions devront d’abord rétablir la nécessaire chaine d’autorité institutionnelle au sein de l’Etat. A commencer par le ministère technique de tutelle  dont le rôle dans le cadre d’un  rapport qui doit être contractualisé  avec l’Entreprise publique,  est d’être l’interface entre les politiques publiques sectorielles du gouvernement et les plans d’investissement et de  gestion de l’Entreprise concernée. Ensuite plus fondamentalement  l’efficacité de la gestion de l’Entreprise publique ne peut pas être sans un fonctionnement optimal des ses organes délibérants. Les comités d’investissement et d’audit entre autres comites spécialisés doivent être généralisés et rendus obligatoires dans les grandes et moins grandes entreprises publiques. Au Sénégal le Code de Gouvernance des Entreprises n’a pas de caractère impératif parce que n’ayant pas force de loi, il s’agit tout simplement d’un code de bonne conduite qui s’avère à l’évidence  insuffisant au regard des scandales de prévarication a répétition connus ou inconnus du grand public. Rendre le code légal et obligatoire pourra créer les conditions d’une  réelle effectivité  de nature à orienter les comportements des entreprises publiques vers plus de conformité et de transparence dans la reddition des comptes  et la diffusion des informations au public.

Cela permettra de créer de meilleures conditions de contrôle et de surveillance au travers des comités spécialisés dont les plus importants comme le  comité d’audit qui a pour rôle non seulement d’examiner la régularité des comptes mais aussi d’ aviser quant aux risques financiers et opérationnels et le comité des investissements qui veille à l’élaboration de la stratégie financière conforme aux orientations de l’Etat et cadrant avec sa politique sectorielle.  

Mettre en place ces mécanismes à même d’assurer les conditions d’une cohérence des initiatives du secteur des groupes publics avec le cadrage macroéconomique du gouvernement et créer les conditions  d’efficacité, de transparence et d’évaluation des Entreprises publiques,  tel est le défi complexe de responsabilités auquel l’Etat du Sénégal a le devoir de répondre de manière compétente et résolue.

Car le contentieux Akilee / Senelec  – sans préjudice du fond cette affaire un peu baroque –  n’est en définitive que le symptôme de  la faiblesse des systèmes de gouvernance et de surveillance de nos Entreprises publiques.  On peut épiloguer at aeternam sur les tenants et les aboutissants de cette affaire, d’autres scandales similaires hélas feront jour sur la place publique aussi longtemps que les insuffisances rappelées ci-dessus et leurs conditions de possibilité resteront sans remède tant au niveau des principes de gouvernance que des dispositifs règlementaires.

 Faut il rappeler enfin que ces mécanismes de gouvernance ne sauraient être une fin, ils ne sont autres que  les outils référentiels de maximisation de richesse et de création de valeur sociale permettant de faire coïncider les intérêts de l’entreprise publique a ceux des citoyens qui demeurent ses actionnaires ultimes et ses propriétaires souverains. Puissent nos dirigeants publics toujours garder cela a l’esprit.    

Papa M Tandian (PhD)

Consultant international.

Twitter: @tandia




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